國務院制定行政法規，需要經歷立項、起草、審查、決定與公布程序。
（一）立項
立項是決定進行行政法規制定工作的程序，它解決國務院是否應當就特定行政管理事務制定行政法規的問題，是行政法規制定程序的第一個環節。行政事務復雜多變，哪些事情需要制定行政法規，在什么時間制定行政法規，需要對其必要性、可行性和及時性作出判斷，這就是立項要解決的問題。
立項由國務院依職權決定，在程序上表現為年度立法計劃的編制和調整。國務院法制機構負責擬訂國務院年度立法工作計劃，報國務院審批。年度立法工作計劃在執行中可以根據實際情況予以調整。
列入行政法規立項的條件是：適應改革、發展、穩定的需要；有關的改革實踐經驗基本成熟；所要解決的問題屬于國務院職權范圍并需要國務院制定行政法規的事項。
國務院有關部門有權報請立項，有關部門的立項申請是擬訂國務院年度立法工作計劃的重要根據。國務院有關部門的立項申請，應當說明立法項目所要解決的主要問題、依據的方針政策和擬確立的主要制度。立項申請應當在每年年初編制國務院年度立法工作計劃以前向國務院提出。
（二）起草
起草是提出行政法規初期方案和草稿的程序，它是審查和決定程序的基礎。
起草工作機構。起草工作由國務院組織，可以通過年度立法工作計劃，確定為國務院的一個或者幾個部門承擔具體起草工作，也可以確定由國務院法制機構起草或者組織起草。
聽取意見。行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
工作協調。涉及其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的規定，應當與有關部門協商一致。經過充分協商不能取得一致意見的，應當在上報行政法規草案送審稿時說明情況和理由。
重大決策。起草部門對涉及有關管理體制、方針政策等需要國務院決策的重大問題提出解決方案，報國務院決定。
送審稿的報送。首先是送審稿的簽署。報送應當由起草部門主要負責人簽署。幾個部門共同起草的，應當由該幾個部門主要負責人共同簽署。其次是一并報送的事項。一并報送的包括說明和有關材料。說明的內容是，立法的必要性，確立的主要制度，各方面對送審稿的主要問題的不同意見，征求有關機關、組織和公民意見的情況等作出說明。有關材料主要包括國內外的有關立法材料、調研報告、考察報告等。
（三）審查
1、審查機構和審查內容。審查的對象是報送國務院的送審稿，審查的目的和工作結果是在對送審稿修改的基礎上，形成行政法規草案和對草案的說明。
負責審查的機構是國務院法制機構。國務院法制機構的審查內容有以下幾個方面：（1）是否符合憲法、法律的規定和國家的方針政策；（2）是否符合起草要求；（3）是否與有關行政法規協調、銜接；（4）是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；（5）其他需要審查的內容。
2、征求意見和協調意見。征求意見包括發送征求、社會公布、實地聽取和會議聽取意見與論證。發送征求意見的對象，是國務院有關部門、地方人民政府、有關組織和專家。社會公布，是重要的行政法規送審稿報經國務院同意，向社會公布，征求意見。實地聽取，是對行政法規送審稿涉及的主要問題，到基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。會議聽取意見與論證，包括座談會、論證會和聽證會。座談會、論證會適用于重大、疑難問題，由有關單位和專家參加的座談會和論證會，聽取意見和研究論證。聽證會適用于直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，聽取有關機關、組織和公民的意見。
協調意見，是對主要制度、方針政策、管理體制、權限分工等有不同意見的，由國務院法制機構進行協調，力求達成一致意見。不能達成一致意見的，將爭議的主要問題、有關部門的意見以及國務院法制機構的意見報國務院決定。
3、審查處理。緩辦和退回。可以緩辦或者退回有關部門的情形是：制定行政法規的基本條件不成熟的；有關部門對送審稿規定的主要制度存在較大爭議的；起草部門未與有關部門協商的；上報送審稿有程序缺陷的。
形成草案。國務院法制部門在認真研究各方面意見，與起草部門協商后，對行政法規送審稿進行修改，形成行政法規草案和對草案的說明。
提請審議。行政法規草案由國務院法制機構主要負責人提出提請國務院常務會議審議的建議；對調整范圍單一、各方面意見一致或者依據法律制定的配套行政法規草案，可以采取傳批方式，由國務院法制機構直接提請國務院審批。
（四）決定與公布
1、行政法規草案的審議和審批。行政法規草案由國務院常務會議審議，或者由國務院審批。國務院常務會議審議行政法規時，由國務院法制機構或者起草部門做說明。
2、行政法規的簽署公布。國務院對行政法規草案提出審議意見后，由國務院法制機構對行政法規草案進行修改形成草案修改稿，報請總理簽署國務院令公布施行。簽署公布行政法規的國務院令應當載明該行政法規的施行日期。
行政法規的標準文本，是在國務院公報上刊登的文本。行政法規簽署公布后，應當及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。國務院法制機構應當及時匯編出版行政法規的國家正式版本。
3、施行日期與備案。行政法規應當自公布之日起30日后施行。但是涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行。
行政法規在公布后的10日內由國務院辦公廳報全國人民代表大會常務委員會備案。
（五）解釋
1、對于行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作出補充規定的解釋。有權向國務院提出行政法規解釋要求的，是國務院各部門和省、自治區、直轄市人民政府；國務院法制機構研究擬訂行政法規解釋草案，報國務院同意后，由國務院公布或者由國務院授權國務院有關部門公布；行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。
2、屬于行政工作中具體應用行政法規的問題的解釋。省、自治區、直轄市人民政府法制機構以及國務院有關部門法制機構請求國務院法制機構解釋的，國務院法制機構可以研究答復。其中涉及重大問題的，由國務院法制機構提出意見，報國務院同意后答復。
